Văn bản lập quy – một cụm từ không quá xa lạ trong các thuật ngữ pháp lý. Mặc dù là một cụm từ quen thuộc, nhưng mọi người thường chỉ hiểu về cụm từ này một cách mơ hồ và chưa tìm hiểu rõ ràng về nó. Vì chưa nắm được rõ khái niệm cụm từ “văn bản lập quy”, chúng ta thường rất dễ nhầm lẫn với khái niệm “lập pháp”. Vậy thì, văn bản lập quy là gì? Lập quy và lập pháp có phải là một không? Để trả lời cho những câu hỏi trên, mời bạn đọc cùng tham khảo bài viết dưới đây.
Văn bản lập quy là gì?
Trước khi nghiên cứu khái niệm văn bản lập quy, chúng ta cần phải hiểu rõ cụm từ “lập quy” có ý nghĩa như thế nào. Bởi lẽ, văn bản lập quy được xuất từ hoạt động lập quy.
Lập quy là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp trên đặt ra các quy định, gọi chung là văn bản dưới luật để thi hành các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
Từ khái niệm về hoạt động lập quy, ta có thể rút ra khái niệm văn bản lập quy như sau:
Văn bản lập quy là văn bản dưới luật do các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan khác có thẩm quyền ban hành để thi hành các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
Ví dụ: Để thi hành quy định về trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất tại Điều 55 Luật Đất đai 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định 45/2014/NĐ-CP để hướng dẫn thi hành điều luật trên. Nghị định 45/2014/NĐ-CP được gọi là văn bản lập quy.
Đặc điểm của hoạt động lập quy
– Quyền lập quy không phải là quyền hạn mang tính độc lập mà mang tính phụ thuộc. Có nghĩa là các văn bản lập quy dùng để hướng dẫn áp dụng các văn bản cao hơn chứ không tồn tại một cách độc lập.
– Chủ thể thực hiện quyền lập quy đa dạng do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan khác trong bộ máy nhà nước thực hiện.
– Tính chất pháp lý của hoạt động lập quy là các văn bản pháp lý bắt buộc áp dụng đối với mọi người hoặc áp dụng cá biệt, hình thức của văn bản pháp luật đa dạng.
Cơ sở lý luận đối với quyền lập quy của Chính phủ xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động quản lý hành chính với nội dung chấp hành – điều hành: Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội, hoạt động ban hành các văn bản quy phạm pháp luật phải được tiến hành theo đúng thẩm quyền, thủ tục, trình tự, hình thức, nội dung và phải có sự kiểm tra, rà sóa chặt chẽ. Đối tượng của quyền lập quy của Chính phủ, bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trường, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (quy định tại Điều 100 Hiến pháp năm 2013).
Lập pháp là gì?
Lập pháp là một trong ba nhánh quyền lực nhà nước, bên cạnh quyền hành pháp và quyền tư pháp.
Hiểu theo nghĩa rộng thì trong mối quan hệ với quyền lực nhà nước, quyền lập pháp là quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật.
So sánh giữa lập pháp và lập quy
Giống nhau
Lập pháp và lập quy có những điểm giống nhau như sau:
– Đều là các hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện các hoạt động theo trình tự thủ tục đã được quy định chặt chẽ để từ đó áp dụng trên thực tế văn bản ban hành nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ nhất định.
– Đều nhằm vào mục đích thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Mỗi cơ quan nhà nước khác nhau thì sẽ có chức năng, nhiệm vụ khác nhau. Ví dụ như Quốc hội thì thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước; Chính phủ thực hiện quyền hành pháp; Tòa án thực hiện quyền tư pháp,…Chính vì vậy mà các hoạt động lập pháp hay lập quy đều là các hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm mục đích thực hiện các chức năng, nhiệm vụ tương ứng của mình.
Khác nhau
Bên cạnh những điểm giống nhau cơ bản giữa lập pháp và lập quy cũng có những đặc điểm khác nhau, việc xác định các tiêu chí phân biệt giữa quyền lập pháp và quyền lập quy được dựa trên các cơ sở sau đây:
– Phải dựa theo các nguyên tắc hiến định: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.
– Các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý của cơ quan có thẩm quyền ban hành.
– Tính chất, vị trí, vai trò, đặc trưng cơ bản của loại hình văn bản quy phạm pháp luật.
Những quy định đụng chạm tới quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân nhất là những quy định cấm đoán, chủ yếu thuộc quyền lập pháp, một số có thể do chính phủ quy định. Những quy định bắt buộc hành vi do quyền lập pháp quy định về nguyên tắc và được quyền lập quy cụ thể hóa, nhưng chủ yếu nó chỉ ở cấp Chính phủ, bộ. Những quy định định khung, khuôn khổ cho hành vi dân sự được quyền lập pháp quy định càng tỉ mỉ càng tốt, trong điều kiện không làm được như vậy thì quyền lập pháp là nguyên tắc còn quyền lập quy là cụ thể hóa.
Những điểm khác nhau giữa lập pháp và lập quy được thể hiện qua các khía cạnh như sau:
* Về thẩm quyền ban hành văn bản
– Lập pháp: do cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước ban hành là Quốc hội.
– Lập quy: do cơ quan hành chính nhà nước, một số cơ quan khác (tòa án, viện kiểm sát,…) ban hành.
* Về thẩm quyền thực hiện
– Lập pháp: Quốc hội là chủ thể duy nhất có quyền lập pháp (Điều 69 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013). Điều này hoàn toàn phù hợp, theo thuyết tam quyền phân lập.
– Lập quy: Hiện nay, thẩm quyền lập quy được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định và trao cho nhiều chủ thể khác nhau trong bộ máy nhà nước (gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước…trong đó chủ yếu là hoạt động lập quy của Chính phủ.
* Về phạm vi thực hiện
– Những lĩnh vực bắt buộc phải lập pháp là: kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân…,ví dụ: Khoản 1 Điều 15 quy định:
“1. Quốc hội ban hành luật để quy định:
a) Tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;
b) Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo Hiến pháp phải do luật định, việc hạn chế quyền con người, quyền công dân; tội phạm và hình phạt;
c) Chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế;
d) Chính sách cơ bản về văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường;
đ) Quốc phòng, an ninh quốc gia;
e) Chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước;
g) Hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân; hàm, cấp ngoại giao; hàm, cấp nhà nước khác; huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước;
h) Chính sách cơ bản về đối ngoại;
i) Trưng cầu ý dân;
k) Cơ chế bảo vệ Hiến pháp;
l) Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.”
– Việc xác định phạm vi lập quy hiện đang có hai quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất theo nguyên tắc “loại trừ thẩm quyền”.
– Phạm vi lập quy là những lĩnh vực, những vấn đề ngoài lĩnh vực lập pháp. Quan điểm này đòi hỏi phải xác định chính xác phạm vi lập pháp để chỉ ra điểm kết thúc của nó, tức là loại trừ những lĩnh vực thuộc lập pháp. Quan điểm thứ hai, là quyền lập quy phụ thuộc vào lập pháp, ví dụ, nghị định của Chính phủ được ban hành nhằm: Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ.
* Về trình tự, thủ tục thực hiện
Trình tự, thủ tục thực hiện quyền lập pháp thường phức tạp hơn so với quyền lập quy.
– Lập pháp: Ví dụ như quy trình ban hành luật: Thứ nhất, lập chương trình. Thứ hai, tổ chức soạn thảo, trong quá trình tổ chức soạn thảo cần thành lập ban soạn thảo; tổ chức lấy ý kiến tham gia; thẩm định; Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội; thẩm tra; Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến, sau đó mới chính thức trình Quốc hội. Thứ ba, Quốc hội tiến hành thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua dự án Luật, tùy vào từng Luật mà có thể thông qua tại một, hai, hoặc ba kỳ họp. Bước thứ tư, cũng là bước cuối cùng là công bố Luật.
– Lập quy: ví dụ quy trình ban hành nghị định của Chính phủ: Trước tiên phải có đề xuất xây dựng Nghị định, sau đó sẽ tổ chức soạn thảo, quá trình soạn thảo cần phải lấy ý kiến tham gia trước khi thẩm định và chỉnh lý, hoàn thiện hồ sơ dự thảo. Sau cùng, Chính phủ sẽ xem xét, thông qua dự thảo.
* Về giá trị pháp lý: Các văn bản được ban hành thông qua quyền lập pháp có giá trị pháp lý cao hơn so với các văn bản được ban hành thông qua quyền lập quy, hình thức pháp lý của các văn bản dưới luật đa dạng hơn như nghị định, quyết định, thông tư,…
Như vậy, giữa lập pháp và lập quy có mối quan hệ mật thiết với nhau, hoạt động xây dựng pháp luật cần bắt nguồn từ nhu cầu thực tế, đặc biệt là nhu cầu quản lý xã hội của Chính phủ. Vì vậy, Chính phủ là một chủ thể quan trọng trong hoạt động soạn thảo luật. Để các dự luật nhanh chóng được Quốc hội thông qua, có tính khả thi và tuổi thọ cao thì đòi hỏi người soạn thảo luật cần áp dụng mô hình “từ dưới lên”. Bên cạnh đó, khi luật đã được ban hành, thì hoạt động lập quy của Chính phủ sẽ giúp các chủ thể trong xã hội hiểu hơn các quy định về pháp luật, để pháp luật đi sâu vào thực tiễn hơn.
Trên đây là nội dung tư vấn của chúng tôi về lập quy là gì? Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác hãy liên hệ ngay với Công ty luật uy tín Luật Trần và Liên Danh để được tư vấn tận tình và nhanh chóng nhất.
